习近平总书记指出，要积极推进我国应急管理体系和能力现代化，并强调运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。2024年10月，中办、国办《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》（以下简称《意见》）正式发布；同年11月，新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）颁布施行；2025年初，中共中央、国务院正式印发《国家突发事件总体应急预案》。这些都为进一步完善基层应急管理体系、打造基层应急管理格局、提升基层应急处置能力，提供了坚实的法律支撑。近年来，各地党委政府高度重视基层应急管理工作，不断健全完善基层应急管理组织体系，全力打造共建共治共享的应急管理格局，基层应急处置能力和治理效果得到显著提升。基层应急管理体系和能力建设，事关中国式现代化建设的全局，需要我们进一步深化体制机制改革，在法治轨道上推进基层应急管理体系和能力现代化。

推进责任法定，健全基层应急管理体制

《突发事件应对法》对党的领导、统一指挥和上下联动等重大原则进行了立法，但若不能锚准责任法定，及时出台实施细则，明确责任体系，将不能很好地实现《意见》要求的“理顺应急管理体制”目标，也会导致基层在应急管理实际工作中出现“有要求、无责任”“想问责、无依据”等情况。一要在政治上定责，完善基层应急领导制度。结合高效权威的国家安全领导体制建设，以集中统一、高效权威为目标，以明确上级党委的政治责任、基层党组织的领导责任、基层党政一把手的第一责任为重点，在党内法规制度中建立完善党组织对基层应急管理工作领导责任的相关规定，实现党领导基层应急管理工作的规章制度和国家应急管理法治相应条款的有效衔接。二要管理上定责，完善基层应急指挥制度。以统一指挥、一体应对为目标，在纵向上形成以明确县、乡镇（街道）、村（社区）三级指挥体系科层式职责为重点内容的责任清单，在横向上形成以明确党政一把手为总指挥、班子成员或相关部门负责人为副总指挥、村（居）企业负责人为成员的应急管理指挥部人员职责为重点内容的规章制度，实现对突发事件研判、决策、组织、指挥、协调等管理责任的法定化。三要治理上定责，完善基层应急联动制度。以第一时间信息共享、第一时间联动响应为目标，在“线”上，建立完善以明确应急管理部门高位协调地位和职责为重点内容的规章制度；在“面”上，建立健全以明确属地管理方信息共享时限及责任、基层应急委（所）调度发起时限及责任、应急成员方联动响应时限及责任为重点的责任清单，实现对突发事件信息共享、联合调度、联动响应等治理责任的法定化。

推进程序法定，完善基层应急工作机制

《突发事件应对法》作为突发事件应对领域基础性、综合性法律，需要在工作流程衔接、操作标准制定等方面进一步细化，否则将会导致“衡量标准难确定”“裁量标准太宽泛”等问题。一要措施确定化，规范基层应急工作流程。细化预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等方面的法定流程与衔接制度，建立健全覆盖突发事件全过程的各程序具体内容，推动形成隐患排查、风险识别、监测预警、及时处置的全流程无缝对接的闭环体系。二要标准确定化，细化基层应急操作指南。重点围绕应急值守、信息报告、指挥协调、应急联动、综合保障等研究制定标准规范和操作指南，建立完善职责明确、反应灵敏、运转高效、保障有力的工作机制，确保基层应急管理工作中各个部分和环节有序衔接、顺畅运转。三要考评确定化，开展基层应急绩效评估。坚持“预防与应急并重，常态与非常态结合”原则，建立健全基层应急绩效考评制度，重点将基层应急预案体系建设、预警信息发布、应急处置效果等纳入基层治理中进行统筹考评。

推进职能法定，夯实基层应急力量体系

近年来，基层应急救援力量持续巩固，但由于指导、支持应急救援力量建设的政策法规体系尚未形成，各类应急力量在职能划分上不够明确、在能力建设上缺乏标准、在有序参与上配合不够的现象仍然存在，导致“有急一哄上、有劲使不上”的情况时有发生。一要明确职能，推进依法履职。按照符合实际、分类组建的原则，明确各类应急救援力量职责、任务和配置。对由政府组建的综合性应急救援力量，要制定其专门性“主力军”应急救援职能及相应任务清单；对由专业部门、专业人员构成的专业性应急救援力量，要制定其专业性“突击队”应急救援职能及相应任务清单；对由群团组织、社会志愿服务群体等构成的社会应急救援力量，要制定其支援性“志愿军”应急救援职能及相应任务清单。科学确定各类救援力量的人员配置、力量配比、任务分配和参与顺序，确保各类力量在应急救援过程中梯次参与、有序应对、全面配合。二要明确标准，推进依法建设。综合性应急救援队伍建设，需要乡镇街道、村（居）社区结合本地灾害事故特点细化建设标准。专业性应急救援队伍建设，需要属地乡镇街道、村（居）社区，联合专业性企事业单位主管部门，结合单位的发展规模、专业领域、经营状况等确定建设标准。社会性应急救援队伍建设，要结合《志愿服务条例》等法律法规，出台实施意见和细则，对参与力量的资质能力、行业门槛、硬性标准作出制度性要求，对登记注册、应急响应、服务保障、奖惩评价、救援补偿等作出制度性安排。三要明确投入，推进依法保障。按照“属地管理、分级负责”的原则，建立健全保障各类应急救援力量持续健康发展的政府投入、考核评估、救援补偿、奖惩激励等方面制度，确保各级各部门将基层应急救援队伍建设和管理工作经费纳入预算。

推进权限法定，规范基层应急权力运行

《突发事件应对法》突出“尊重和保障人权”，明确应对措施“应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益，且对他人权益损害和生态环境影响较小的措施”。但在基层实践中，“一失万无”“紧急时无法律”容易被扩大解释，应急权力容易被扩张使用，导致“突发事件应对措施应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应”要求难以有效落实。因此，要推进权限法定，实现应急状态下权力和权利的平衡。一要规制应急权力的适用。依法治国要求行政应急权力遵守“紧急不避法治”的理念，这与行政应急程序追求效率的现实相矛盾。因此，需要详细规定应急权力适用条款。尤其是确定应急权力适用需要遵循的原则，如人道主义原则、比例原则、绝对公民权利不可克减原则、程序性日落条款等；此外，对应急权力各类使用主体，要细致划分其应急权力使用条件和范围等；对应急权力的使用方式、针对人群和区域等，也应作出相应具体的规定。二要规范对应急权力的监督。《突发事件应对法》规定了一系列关于应急权力规范使用的监督方式，但还应进一步完善行政应急权力监督方面的相关规定，增强监督的可操作性。如，从法律上明确对应急过程各个阶段的监督细则，形成覆盖监督主体、客体、行为（作为和不作为）等全方位、多层次、强有力的行政监督体系网络。三要规定应急权力滥用的可诉性。我国司法实践对行政应急权的审查，采取的是司法克制主义的原则，给予行政应急主体自由裁量权充分的尊重。但基层在采取应急救助、应急征用、应急强制等行政行为中，容易出现滥用公权力侵犯公民权利情况。因此，法律必须对行政应急行为的可诉范围、诉讼程序、举证义务、证据标准等作出规定，完善公民权利的救济途径，保障应急权力的合法、正当使用。

［作者单位：安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校（安徽行政学院）研究基地，省审计厅］