“三证合一”改革破冰带来哪些启示？

【编者按】：简政放权是全面深化改革的“先手棋”，是本届政府“第一件大事”。两年多来，简政放权各项改革有序推进，一边做减法，一边做加法。哪些“硬骨头”“拦路虎”已被清除？如何激活市场新活力？哪些环节有待进一步加强？放管结合取得了什么成效？新华社日前组织多地分社记者展开调研。从２７日起，“新华全媒头条”连续四天播发系列报道，从市场如何获得新活力、民生怎样增强“获得感”、政策着力助推“新业态”、监管注重“放管转”结合等四方面，为读者展现简政放权“全景图”和“成绩单”，梳理下一步的“时间表”和“路线图”。

新华网北京７月２７日电每个人只有一张身份证，但企业却一直有三张“身份证”：营业执照、组织机构代码证、税务登记证。申请繁琐、多项收费，而有的证难得一用。

２０１５年，这件事发生了历史性转折。５月举行的国务院常务会议确定，实施“三证合一”登记制度改革，将工商、质检、税务分别核发证照，改为由工商部门一次性核发营业执照。

在本轮简政放权中，“三证合一”被评价为力度空前、改革彻底，其成功破冰对于加速其他领域改革具有重要启示。

破冰：“原来跑断腿，如今一条龙”

“塑料袋装着厚厚一摞原件和复印件，身份证还复印了好几份；填２００多个数据，跑大半个月，没有七八趟下不来。”这是北京嘉利新宏科技有限公司法人代表王学岭以前注册企业的遭遇。而今，则变成了“填２０多个信息，５个工作日就拿到证了，还没找代办机构”。

不久前，他因领取北京首张“三证合一、一照一号”营业执照而广受关注。

“三证合一”曾被认为是商事改革中“最难啃的骨头”。而李克强总理今年３月考察国家工商总局时提出硬要求：“三证合一、单一号码”改革年内务必实现。

截至４月底，全国已有２９个省份开展了“三证合一”登记制度改革试点。目前江苏、湖北等地实施“一证三号”模式，即在营业执照上打上工商、税务、质检的三个号码。而在北京、深圳等地，“一照一号”已开始试点。

企业登记提速源于商事改革加速。江苏省政府办公厅政务公开办主任张旻介绍，自去年底正式启动“三证合一”改革以来，江苏实现统一受理窗口、统一登记表格、统一数据标准和统一办理平台“四个统一”。

６月１日，江苏改造升级后的企业注册登记并联审批平台正式上线运行，打破了登记层级的空间限制，实现省、市、县、乡一张网、一个平台登记。截至７月２０日，全省共发放“三证合一”营业执照１．３万余份，发照数量领跑全国。

北京市工商局注册登记处处长况旭介绍，现在申请人仅需在网上一次填写申请信息，前一环节的有效数据信息直接应用于下一环节审批，减少部门间的数据重复审查、重复录入。

“能政府内部流转，就不让企业跑两个部门；能共同承担责任，就不让企业多提供一份材料；能当场拍板的，就不让企业多等两天。”他说。

国家工商总局数据显示，２０１１年９月至２０１３年９月，办一家企业平均用时２５．５９天；而商事制度改革实施以来，缩短为１４．２９天，节省了近一半。如果实现“一证一号”，有望减少到５天，甚至更短。

中国社会科学院法学所副研究员姚佳说，“三证合一”提高了市场主体的准入效率，淡化了部门利益，“产生的改革红利既能给市场带来正向效应，也有利于保持政府改革的应有势能。”

专家认为，“三证合一”还有利于破除不同市场主体之间的“信息孤岛”，将有效促进建立公开透明的社会信用体系，缓解小微企业贷款难等问题，不断释放出更多改革红利。

启示：“层层倒逼”破除利益藩篱

“一些地方前几年就开始试点了，一直进展缓慢。今年顶层设计方案出炉后，各地改革陡然提速。”一些基层干部如此回忆起“三证合一”改革历程。

在中国人民大学商法研究所所长刘俊海看来，中央政府加强顶层设计，层层倒逼各地打破部门垄断，是这一改革的成功关键。“从历史和实践看，单个地方、单个部门的单边突进，很难打破部门间阻隔。”

牵头层级越高，改革力度越大。

记者调研中发现，一些地方由工商部门牵头推进“三证合一”改革，往往不彻底，“煮夹生饭”；而以一级政府统筹推进改革，则力度大，见实效。

以江苏“三证合一”协调推进工作小组为例，常务副省长担任组长，两个副省长担任副组长，３个省政府正副秘书长和７个省有关部门负责人担任成员，负责指导和督查，下设办公室抽调相关部门业务骨干具体协调落实。

“从实际效果看，建立由政府主导、部门参与的协调推进工作机制，对确保全省‘三证合一’登记制度改革实施发挥了有力的组织保障作用。”张旻说。

对于职能部门来说，推行这项改革就是自我革命。以组织机构代码证号为例，在办证换证时需要收费，在有的省，这项收费一年可达数千万元。“三证合一”改革后，这部分经济利益就没有了。

而国务院常务会议提出“年底前彻底完成”目标后，各地纷纷以问题为导向，强力扫除利益藩篱。

“不能算部门小账，而要算全局大账。”姚佳表示，改革后，一些职能部门的收费减少了，权力也小了。但从国家范围看，市场主体更方便，经济更有活力，有利于税源和财政收入增加，“大河满了，小河才有水”。

另一个启示是，让权力网上公开运行，需要整合数据统一平台。

各部门都有自己的规范标准，数据难以共享。江苏在改革中专门成立技术组，通过改造升级，实现全省企业注册登记并联审批平台与部门系统的全数据共享。

国家行政学院教授竹立家指出，提高“三证合一”改革的科学性、合理性，必须整合各部门标准，建立统一的数据平台。从实践看，只有打破部门间的“信息孤岛”，统一标注规范，才能使改革从“物理反应”升华到“化学反应”，从根本上提高行政效能。

期盼：统筹推进“一证走天下”

正在筹资办企业的西安创业者王毅向记者抱怨，银行办理贷款业务时，依然要求客户提供工商营业执照、税务登记证、组织机构代码证、开户许可证和法人身份证，缺一不可。

“我如果选择领取‘三证合一’营业执照，反而会因为‘手续不全’贷不了款。”王毅很困惑。

记者近期致电多个银行客服也发现，目前企业开基本账户仍然需要组织机构代码证原件。一些银行工作人员表示，之所以需要原来的“老证”，是因为资料最终要交由中国人民银行审核。

改革推进不统一、不配套，让企业尚难“一证走天下”。

“现在已经不是改不改的问题了，而是怎么样才能改得好、改得彻底。”一位业内人士说，税收征收管理法、组织机构代码管理办法中，制发税务登记证和机构代码证都有具体规定，“现在‘守门员’换了，‘裁判’就不能再按原来的规则吹了。”

刘俊海认为，一些地方职能部门以“法律法规有规定、国家主管机关有要求”等名义抵制改革，因此改革“上下不衔接”的问题应及早解决。

“实践先于制度”的问题，并非只存在于“三证合一”改革中。专家认为，应加快修改调整相关法律法规的步伐，增强简政放权改革的合法性。

“统筹推进”已成改革当务之急。中国行政体制改革研究会秘书长王满传说，工商登记制度改革颠覆了传统监管模式，需要各职能部门协调配合、共同应对。目前，各行政审批部门对配套制度建设和监管手段建设还不重视，信用监管、协同监管和社会共治还处于探索起步阶段，难以适应改革后企业迅速进入市场的监管要求，需要进一步加强顶层设计，持续推进改革。（凌军辉、周琳、关桂峰、毛海峰、袁汝婷、李劲峰）

中小企业主：期待简政放权更“解渴”

作为市场“神经末梢”，中小企业对简政放权带来的变化最敏感。近日，记者在北京、上海、江苏、湖南、湖北、陕西等省份调查时了解到，中小企业主对中央此项举措纷纷挑大拇指称赞，但也坦率讲了一些不尽如人意之处。执行效果打折扣、一些该放的权力还没放、部分基层干部懒政隋政，让他们有时觉得“不解渴”。

怎样破解权力下放“落地难”？

权力下放后，如果政策衔接不畅，就会导致“落地难”。

有些权力从中央下放到地方，落实时间较长。

陕西省一家投资管理有限公司总经理说，今年５月初住建部就发了文，允许民营企业自己选择施工单位，不再需要招投标。“这个文件不错，但是一些地方至今没有动静，我估计一年以后能执行就不错了。”

配套改革跟不上，简政放权效果也会打折扣。

中小企业对工商登记制度改革反映普遍比较好，但是，一些地方改革后，“先照后证”让营业执照办理变得方便、快捷，而变为后置审批的部分许可证办理起来依然难度大、耗时长，影响企业的开业进度。

陕西商洛市一家建筑企业负责人告诉记者，虽然早早拿到了工商营业执照，但由于建筑企业资质证书迟迟没办下来，他的企业还是不具备参加工程招标的资格。

不少企业负责人认为，简政放权改革需要加强“整体思维”，统筹推进，多考虑配套环节的可操作性，为先行者提供更大范围的支持。

全国最早试点“一照一码”改革的江苏宿迁，只因后续的改革措施跟不上，至今存在着新旧系统并行的尴尬局面。如果按照“一个营业执照一个登记号码”的编码规则，企业登记号码为１８位编码；而在全国企业信用信息公示系统中，企业的注册号仍为１５位编码。

据了解，正是由于改革先人一步，宿迁的企业登记号码系统与其他地区乃至国家的系统并不兼容，只得同时保留原有系统。

如何打破既得利益链？

“上面暴风骤雨，下面雨过地皮湿。”部分中小企业主反映，两年多来，国家大力推动简政放权，但是一些与企业实际利益相关的职能部门至今尚无实质性动作。

上海一所高校的产业园负责人对记者说，进行基建时，消防部门至今仍要向企业推荐施工队和相关消防设备，而且施工队的报价要比市场高一半，甚至翻倍。

西安一家工业地产老总则谈到一次在环保部门的遭遇：“为避嫌，他们决不推荐环评单位，但是如果你找的不是其关联的单位，即使找全国知名的环评单位，环保局会拖着不办事，１个月通过的环评可能拖到５个月。”

更让中小企业主不解的是，有的地方不仅没有简政放权，反而把原来下放到基层的权力上收回来。

西部一个省会城市，先后对国土、规划、环保实行了垂直管理，一些原来下放给开发区的权限，被纵向集中回来。当地高新区的国土部门，以前还有公共基础设施的土地审批权，但现在这项审批权上收到市国土局了。如今企业到高新区国土部门根本办不了实事，递送的资料得由高新区再转交到市国土局办理。

部分中小企业负责人认为，一些地方简政放权效果不佳，主要原因在于改革损害了部分群体的既得利益，为了保护自身利益，他们甚至不惜阻挠改革。

中部地区某市工商联负责人讲了一个典型的例子。一家公司投资的花鸟市场原本只需要一本房产证，但房管部门要求企业将花鸟市场分割成１２份，办理１２本房产证。企业后来发现，花鸟市场用于抵押贷款时，银行要求房管部门对房产证盖章，每盖一个章就要收费５５０元，１２本房产证要盖１２个章，收费６６００元。仅此一项，房管部门就可多收费６０５０元。

一些企业负责人认为，要进一步推动简政放权，必须打破既得利益链，将简政放权的推进力度与干部考核挂钩。西安一家工程咨询公司副总经理贾先生说：“简政放权到底成效如何，应该由改革的受益者——企业和老百姓来评判。这样的考核对官员才有压力，才能倒逼基层政府真正落实简政放权。”

警惕“懒政之害胜于腐败”

简政放权，有利于厘清政府和市场的边界，使官员更明白自己该干什么，不该什么。然而，对于简政放权带来的种种变化，企业坦言“有喜有忧”。

北京一家文化公司董事长说：“一方面，以前即使是上级领导同意的事，下面的人往往也要‘卡一卡’，给点好处才给认真办，如今‘吃拿卡要’的现象少多了。但另一方面，不愿意承担责任、“打太极”不办事的官员基层仍然存在。”

他的公司在一个城市搞一个项目，“局长批了，副市长批，副市长批了市长批，由于项目涉及教育和交通等多个部门，光有领导批示，最后仍然很难推进。”

“懒政之害胜于腐败。”西安从事化工生产的一位老板感慨，对企业来说，时间就是金钱和生命。有些基层官员不作为，一个“拖”字，完全可以把企业整死。他的企业出口项目需要到质检、海关等部门办理手续，一旦这些部门拖延办事，出口时间错过了合同约定期，仅违约金一项就会使企业损失惨重。

“比方说，他们表面上承诺，一件事只需７个工作日完成，但工作人员只要在第六个工作日给企业找个小毛病，如递交的材料写字不规范、章子没盖好，就可以把材料退给企业，然后重新计算７个工作日。”他说。

一些受访企业界人士表示，目前简政放权主要依靠政府自上而下推动，企业基本是被动接受，如果企业能成为一股自下而上、推动改革的力量，将会加速改革进程。

他们认为，要做到这一点，至少需要两个基本条件：一是政府权力运行要公开透明，不仅公开结果，而且公开过程，打消企业顾虑；二是通过司法改革，切实保护企业权益。（记者毛海峰、周琳、凌军辉、关桂峰、袁汝婷、李劲峰）