总理上半年四提“盘活存量资金” 如何唤醒“沉睡”财政

公帑何以惠民生？财政活水存量来。

若要盘点2015年上半年的财税改革关键词，“盘活财政存量资金”定然位列前茅，挤掉财政水分、盘活“趴窝”资金、让积极财政政策有效发力成为宏观调控的创新之举。

仅今年上半年，国务院总理李克强就在4次国务院常务会议中部署盘活财政存量资金。4月1日，“部署盘活和统筹使用沉淀的存量财政资金，有效支持经济增长”；5月13日，“决定进一步推进信贷资产证券化，以改革创新盘活存量资金”；6月10日，“改革创新机制，加快推进财政资金统筹使用，坚决改变资金使用‘碎片化’，提高使用效益，是用足用活积极财政政策的关键举措”； 6月17日，“通过调整结构、盘活存量，增加安排中央投资，重点投向农村电网升级改造、粮食仓储设施、城镇污水处理设施等，带动更多地方和社会投资”。

7月8日，在下半年刚刚启幕的第一次国务院常务会议上，李克强总理再次指出，各级财政将已收回沉淀和违规资金2500多亿元，加快统筹用于急需领域；国务院将239亿元中央预算内投资存量资金调整用于在建重大项目。

国务院牵头、财政部和审计署联合发力，盘活财政存量资金始终贯穿于新一轮财税体制改革进程中。

温故方能知新。过去半年，政府出台了哪些盘活财政存量资金的政策措施，收效如何？着眼下半年，有哪些新的举措亟待推出，“沉睡”的存量资金又将如何进一步服务公众、造福人民？

化零为整：统筹使用万亿“沉淀”资金

长期以来，财政资金存量较大、利用效率较低催生出年末“突击花钱”的顽疾和“账外小金库”的隐患。同时，在当前“三期”叠加、经济增速放缓的大背景下，财政支出盘子扩大与财政收入增幅放缓的矛盾也日益凸显。

审计署6月发布的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示：至2014年底，抽查的22个中央部门有存量资金1495.08亿元，18个省本级财政有存量资金1.19万亿元。

有钱却不会花？财政支出结构不合理的难题导致了财政资金统筹力度不够。好钢当用在刀刃上，激发存量资金的源头活水，政策春风适时吹来。

2015年1月21日，《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》发布，清理一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金、加强转移支付结转结余资金管理、加大督查和问责力度等十项具体举措正式推行。

其中，清理结转结余资金备受瞩目。作为各级财政账上的“没花完”的钱，结转结余资金是存量资金的“大头”。通知要求，2012年及以前年度结转资金，将补充到预算稳定调节基金，统筹用于2015年及以后年度预算编制；而2013年结转资金应加快执行，不许按原用途使用的，应统筹使用到缺资金的领域。

财政部预算司有关负责人表示，对财政存量资金的统筹使用能够使得更多资金流通起来，一方面减少资金沉淀、提高使用效率，另一方面增加政府支出，用于稳增长、促改革、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。财政部财科所所长刘尚希同时认为，盘活存量资金还会为金融市场带来充足的流动性。

“死钱”变“活”：强化预算管理 千亿项目获批稳增长

在国务院的牵头引导下，财政部、发改委等部委迅速响应、分工合作，打出一系列政策“组合拳”。

2月，财政部连续下发通知，推进中央、地方盘活财政存量资金，明确结转结余资金的范围及清理措施、规范结转结余资金收回程并建立财政存量资金定期报告制度。

3月，财政部发布《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》，明确提出建立财政资金支付全程动态监控机制，保障预算执行严格规范、财政资金使用合规透明和财经政策措施落实到位。

4月，财政部再次发文指出，要进一步创新财政资金管理方式、盘活财政存量资金并加快地方政府债券发行和安排，对统筹使用沉淀的存量资金建立任务清单和时间表，用于增加公共服务供给以及亟需资金支持的重大领域和项目。

5月，《关于收回财政存量资金预算会计处理有关问题的通知》进一步要求做好收回结转结余资金以及再安排使用的会计处理，对“收回部门预算存量资金”、“收回转移支付存量资金”、“收回财政专户存量资金”等进行明细核算。

同时，中央部门的支出预算管理也进一步科学化、精细化，《中央部门预算绩效目标管理办法》的印发标志着绩效目标的制定、考核、批复以及调整都将有章可循，中央部门的有关绩效目标也会随同部门预算逐步予以公开。

李克强总理在4月1日的国务院常务会议中特别提到统筹使用的财政资金重点向中西部倾斜，带动有效投资，增加农村贫困地区的公共产品和服务供给。

截至7月1日，发改委批复各地基础建设项目总投资约8841.87亿元，项目投资也在向中西部、农村贫困地区倾斜，着力支持中国经济腹地的投资缺口。

新近批复的4个机场项目均落户于中西部，今年新增农村电网改造升级近千亿投资项目也启动实施，涉及河北、山西、西藏、陕西、甘肃等25个省（区、市），共计项目2139个，遍及中西部地区1629个县，投资约926.2亿元。

同时，各地方政府也在积极部署“稳投资”，福建、江苏、四川等省近日相继出台扩大有效投资相关方案，将生态环保、农业和水利、市政基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施等领域作为投资重点，并进一步向民间资本开放，拓宽投融资渠道。

可以说，随着一系列规范预算管理、提升存量资金使用效率方案的出台，有效投资得以持续推动，国民经济平稳增长得到保障。

标本兼治： “路线图”引领统筹使用方向

今年以来，通过完善政府预算体系、加强一般公共预算各项资金统筹使用、清理整合规范专项转移支付等举措，盘活财政存量资金收效显著。举例来看，针对专项转移支付过多过细、交叉重叠问题，目前以将专项转移支付个数从2013年220个减少到2014年的130个，今年又进一步减少到只有100个左右。

然而，影响财政资金统筹使用的因素仍然存在，经济下行压力加上地方面临偿债高峰，前5个月地方财政收入同口径下同比增长仅4%，远低于年初预算目标7.5%。可以说，进一步推进财政资金的统筹使用仍是当务之急。

6月16日，国务院印发《推进财政资金统筹使用方案》，就进一步优化财政资源配置、提高财政资金使用效益、完善预算管理制度作出全面部署。《方案》提出了包括推进项目资金统筹使用、推进重点科目资金统筹使用等10条主要措施，为财政资金统筹使用规划出一条清晰的“路线图”。

方案在完善政府预算体系方面也频现亮点。例如其中明确“2016年国有资本经营预算调入一般公共预算比例达到19%，并逐年提高调入比例”，“从2016年1月1日起，将水土保持补偿费、政府住房基金、无线电频率占用费、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等５项基金转列一般公共预算”等。

财政部财科所所长刘尚希表示，推动财政资金统筹使用有利于当前稳增长、促改革，国务院出台的十大举措是从形成财政存量资金的原因入手，标本兼治，既着眼于盘活已有的财政存量资金，又着力于避免形成新的财政存量资金。

针对下一步如何创新实践盘活存量财政资金，审计署财政审计司副司长胥连碧认为，要加快推进财税体制改革、完善政府预算体系、建立健全责任制和责任追究机制。“要建立财政资金统筹使用任务清单和时间表，加强经常性检查和审计监督，对于未按规定完成的，要严肃追究责任”，胥连碧表示。

中国农业银行首席经济学家向松祚则建议，为了能够最大程度地盘活存量资金，应该更多地对中小企业减税，同时对个人所得税进行调节，降低税收的负担，之所以有这么多的存量资金，可能说明目前我国的宏观税负太高，适当降低税负可将这些资金重新实行再分配。而对于一些真正需要财政支持的部门或项目，可以进行更多的财政转移支付。

李克强狠抓督查 逮住稳增长“牛鼻子”

“进一步抓好重大政策、重大改革、重大项目落实，对确保经济运行在合理区间、促进提质增效升级，具有重要意义。”中国国务院总理李克强7月8日主持召开国务院常务会议，听取了国务院督查组对18个省份和35个部门、单位重点督查情况的汇报，对相关地区和部门主动有力抓好党中央、国务院各项政策落实予以充分肯定，同时要求抓紧整改发现的问题。

“抓牛鼻子”更要“杀回马枪”

作为首要议题，此次常务会议确定，各级财政将已收回沉淀和违规资金2500多亿元(人民币，下同)，加快统筹用于急需领域；国务院将239亿元中央预算内投资存量资金调整用于在建重大项目；对闲置土地处置不力的收回年度新增建设用地指标；并督促加快铁路、农村公路和重大水利等建设，保证完成全年目标。

“(上述措施)等于是抓住了当前中国经济稳增长的‘牛鼻子’，有四两拨千斤的效果。”中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才向中新网记者指出，今年前五个月国内投资下降较大，由此而来的是财政支出的下降及对稳增长带来压力，“政府支出是财政政策的重要内容，政府资金支出会拉动社会资金有序流动，会产生乘数效应，而相反地，支出放缓将使得经济增速下滑。”

根据国家统计局发布的数据，今年前5月，中国新开工项目计划总投资同比增速仅为0.5%，为近年来新低。而1亿元以上新开工大项目计划总投资额同比甚至下降了20%。

5月当月，中国固定资产投资名义增长11.4%，创下近14年来历史新低。为何出现这一情况？

对此，中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春向记者指出，之所以今年以来投资下滑幅度很大，很重要的影响因素便是投资收益预期低迷，另一方面也由于传统的产业、财政政策在目前经济新常态下某种程度地“失灵”，“很多项目立项后资金到位不了，或者到位后开工不足，即使开工后也有时出现国家资金到位，私人资金跟进积极性不足的情况。”

“目前中国经济稳增长核心很明确，就是稳投资。”刘元春的判断与徐洪才相同。他认为，在市场投资依然低迷的情况下，切实可用的途径便是“稳国家投资”，亦即以基础设施建设为主题，通过基建、公共服务、战略产业等投入全面拉动经济企稳回升。

值得注意的是，此前就在6月17日召开的另一场国务院常务会议上，李克强刚刚部署加大重点领域有效投资，以期发挥稳增长调结构惠民生的多重作用。

督查助力巨量投资释放稳增长效能

事实上，今年以来，围绕稳增长这一经济工作首要任务，中国官方已开出了相当丰盛的“投资菜单”。

首当其冲的是七大投资工程包，其中相当一部分投向基础设施建设。除了七大工程包之外，今年政府工作报告提出，铁路投资要保持在8000亿元以上，在建水利工程投资超过8000亿元。近期国家发改委还加快了项目批复进度，截至6月10日，已批复34个项目，投资额超过7200亿元。同时，国家发改委还发布了1041个PPP推介项目，鼓励社会资本参与，项目总规模约2万亿元。

但上述投资计划在落实中并不百分之百地顺畅。专家分析，7月8日国务院常务会透露“各级财政已收回沉淀和违规资金2500多亿元”，意味着有相当规模的“沉睡资金”的存在。

“实际上许多投资项目无法落实，是由于地方政府官员怕承担责任、不敢花钱，因此原先预算计划要花出去的钱没有花掉，就成了未发挥效益的‘沉睡资金’，用好增量，首先是要盘活存量。”徐洪才表示，地方存在的“懒政现象”给当前中国经济稳增长带来沉重压力，因此国务院选择此时狠抓督查，抓紧整改，相当于“拿鞭子抽一抽”，“可以撬动杠杆，让重大投资、政策和改革充分发挥应有的作用。”

刘元春亦指出，各级政府在目前大力推进反腐廉政建设过程中，投资积极性或不够充分，加之地方政府在财政困局约束下，投资能力受限，“近年来逐步从过去投资高速膨胀，转变为目前倾向于‘不投资、不作为’的庸政懒政较普遍。”

正因如此，本次国务院常务会议除听取18个省份和35个部门、单位重点督查情况的汇报并要求抓紧整改发现的问题外，还特别强调“对明显不作为、整改不力的要约谈问责”，并提出要“建立健全常态化督查机制，确保各项政策取得实效”。

“当国家处于大改革、大调整当中，便会有有一个‘改革真空期’，按怎样的标准来考核干部、激励体系怎样形成等问题都会出现，这都是正常的现象。”刘元春分析，如果要弥补这一不足，就要通过督查或行政问责等行政性手段，“督查和行政问责在我国体制下是非常重要的法宝。”

“早就应该常态化，这样稳增长和促改革就有了抓手。”对于未来常态化督查机制的走向，徐洪才分析，一方面可将督查落实效果显著的地方建立“样板工程”，因为“榜样的作用是无穷的”；另一方面，建立健全常态化督查问责机制，需要跟地方官员的政绩考核挂钩，“不能让官员夸夸其谈但却不落实项目。”

三季度预计向好 全年目标料无虞

7月中旬，中国即将公布上半年核心经济数据。李克强狠抓三个“重大”的落实，将为三季度及随后的经济提供怎样的新动力？

当天召开的国务院常务会议指出，近两个月中国经济发展中积极因素不断增加，结构调整步伐加快，财政货币政策持续显效，发展动力和抗风险能力增强，有信心、有条件完成全年经济社会发展主要目标任务。

“三季度投资能否‘见底’，很大程度上便是要取决于地方政府‘勤政’的状况。”刘元春预计，随着官方加大投资力度，以及PPP等合作模式的不断完善，三季度投资有望较上半年出现好转。

“如果上述措施落实到位，预计中国经济在三季度可平稳回升。”徐洪才预测，三季度中国GDP或可顺利达到7%的增速，而四季度亦可维持这一势头，“从全年来看，达到7%的增长目标也是有望的。”

“当然，前提是这些稳投资措施和相关改革政策都要到位。”他提醒。

在比较乐观地预判三季度经济走势之余，刘元春同时提醒，在当前财税体系改革未完成、政府职能重构未充分启动、投融资平台转型亦未全面展开的背景下，“必然引起很多措施是过渡性的，所以太过激进采取地‘用力过猛’的方式去提升地方‘勤政’水平，不一定能起到理想的常规性效果。”

他建议，投资和政策落实恐怕不宜采取“过快过猛”的激进“打法”，“还需要与当前大改革的速度相匹配，要有一定的缓冲，并采取合理的步调”。(彭大伟)