自我削权

——用政府权力的减法换取市场活力的加法

“过去办个KTV，要跑遍省市县文化主管部门，现在经营娱乐场所设立和变更审批由省级下放到地级市文化主管部门，省去了不少麻烦。 ”芜湖市一家企业负责人深有感触。

数说

2013年初，省政府宣布，省直45家单位原实施的707项行政审批项目，取消、调整后仅保留320项，比过去减少54.7%。今年1月，省政府决定，再取消、清理、下放64项省级行政审批事项。

今年前5个月，全省各类市场主体较2013年底净增11.09万户。其中，仅5月份，新登记民营企业就突破1万户，同比增长57%；注册资本404.73亿元，同比增长93%。

在宏观形势复杂严峻、经济增长下行压力较大的背景下，民营企业大幅增加，得益于今年3月以来我省工商登记制度的大幅改革：注册资本实缴制改为认缴制、放宽注册资本登记条件、简化经营场所登记手续……一系列改革释放的红利，有效激发民间投资热情。

工商登记制度改革只是近年来我省简政放权的一个缩影。

行政审批是行政权力最为集中的领域。简政放权，清理过多过滥的行政审批事项，是深化行政体制改革的“先手棋”和突破口。

“采矿从办证到开采，需要盖近百个公章，手续多、耗时长，增加的经营成本让我们有点吃不消。”多年前，在皖北某市采访时，一位民营矿产企业经营者曾给记者算过一笔账：当地一般工业企业从立项到动工，要经过20多个部门70多项审核，至少需要半年时间。

“近年来，安徽行政体制改革一直走在全国前列。”省编办主任罗昌平说，以改革释放活力，以改革促进发展，一直是安徽的名片和执着追求。

2000年至2011年，安徽分10批取消、调整和下放大批行政审批事项，但审批过多过滥、取消或调整项目未完全落实等问题，未能根本解决。

党的十八大以来，省政府连续2年自我削权——

2012年底，我省开展十余年来范围最广、审查最严、力度最大的一次省级行政审批项目清理。2013年1月6日，省政府宣布，省直45家单位原实施的707项行政审批项目，取消、调整387项，仅保留320项。

2014年1月8日，省政府常务会议决定，取消、清理、下放64项省级行政审批事项。

“按照‘依法合理、应放尽放’原则，最大限度减少政府对微观事务的管理，进一步减少行政审批事项，直接面向基层和群众、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放市县政府管理……”5月3日，省政府出台进一步深化行政审批制度改革意见，明确凡市场机制能有效调节、行业组织能自律管理、政府部门采用事中事后监管能解决的，一律取消审批。对不符合法律法规、利用“红头文件”设定的非行政许可审批事项，要全面清理取消。

“过去办个KTV，要跑遍省市县各级文化主管部门，现在中外合资、合作经营娱乐场所设立和变更审批由省级下放到地级市文化主管部门后，省去不少麻烦。 ”芜湖市一家企业负责人深有感触。

电信业务资费标准审批，信息系统工程监理单位资质认证和监理工程师资格认定，环境保护(污染治理)设施运营单位乙级、临时资质认定等可以通过市场机制有效调节、行业组织自律管理、政府部门采用事中事后监管解决的审批事项，均在今年被取消。

2013年，宣城市47个部门657项审批事项减少到177项，下降73%。今年5月，177项又精简27项，合并6项、转变管理方式21项。宣城市编办主任邓茂林说，开展行政审批制度改革以来，明显的变化是，审批项目少了、收费项目少了，透明度提高了、效率提高了。

“有审批权的处室，原来为批文登门的人排队，审批项目一减，来的人立刻就少了。”省物价局驻政务服务中心窗口首席代表赵华坦言。

“审批环节多，根源在于部门或地方利益。”马鞍山市一位民营企业主举例说，有的地方政府要求，异地公司在承揽当地工程时须重新注册新公司，注册要准备各种材料，办各种手续，工程完成、验收结束后，又要注销，费时费事费力。

阻力从来都伴随在改革的进程中。审批事项边减边增、明减暗增，是多年来伴随行政审批制度改革的痼疾。切实防止行政审批制度改革不断出现的“割韭菜”现象，是一道必须解答的难题。

“您认为切实防止行政审批事项边减边增，应采取哪些具体措施？ ”

“您在生产经营或创业创新中，有没有遇到已经明确取消和下放的审批项目落实不到位的事项？ ”

开门改革，问政于民。近日，省政府网站、中安在线联手有关部门，推出“网民看落实——承接落实国务院取消下放行政审批事项促进简政放权政策措施落实情况网上调查”，征集公众意见，作为决策参考。

“今后原则上不再新设行政审批事项，确需新设的，须严格遵循行政许可法和国务院有关规定，从严把握设定标准，加强合法性、必要性和合理性审查论证，由实施部门按程序报经本级政府批准。 ”省政府承诺掷地有声！

“结合正在进行的行政权力清单制度建设，我省将对省政府部门行政审批权力做出全面清理，力争行政审批项目再减少20%以上。”省编办副主任郭本纯说，在继续清理审批项目的同时，将完善行政审批事项目录公开制度，清单之外一律不得设置行政审批事项。

自我限时

——用流程优化的减法换取办事效率的加法

“在外地，从公司注册到办理各种基建审批，要花上好几个月，没想到在滁州不走后门，并联审批16个工作日就完成了，比过去串联审批节省40个工作日。 ”江苏长电科技公司对到滁州投资办理各种审批十分满意。

数说

省政务服务中心在去年将办理时限比法定时限平均压缩51.2%的基础上，今年实现承诺时限再减少22%，审批环节精简34%，申报材料减少26%，即办率达92%，按时办结率达100%。

精简审批项目，绝非行政审批制度改革的全部内容。如何规范审批权力运行，让保留的审批事项依法、科学、便捷、高效办理，与“削权”同样重要。

在行政审批运行机制改革领域，安徽再次走在全国前列——建立政务服务中心、实行行政审批权相对集中改革……

2000年5月，芜湖市成立全省第一家政务服务中心，这也是全国地级市中最早的政务服务中心。

2001年12月，省政务服务中心正式运行。这是全国第三家省级政务服务中心。

“窗口就像收发室、挂号室，只挂号，不看病。”无论省级还是市、县政务服务中心，成立之初大都出现这样的怪现象：一些部门设在中心的窗口并无审批权限，受理申请材料后，还带回原部门审批。

打破利益固化的藩篱，就要对行政审批运行机制做“伤筋动骨”的变革。行政审批权“两集中、两到位”改革由此推开：部门行政审批权向一个内设机构集中、该机构向政务服务中心集中，人员和事项进驻中心到位、向窗口授权到位。

2008年，省级行政审批权相对集中改革从住房城乡建设厅、林业厅、地税局等5部门首先试点，陆续扩大。目前，具有行政审批职能的省政府部门全部完成改革，各市也全面实行“两集中、两到位”。

审批事项和审批权的集中，不仅仅是“物理聚合”，更会带来“化学反应”，“并联审批”机制的产生，就是一项成功探索。

“在外地，从公司注册到办理各种基建审批，要花上好几个月，没想到在滁州并联审批16个工作日就完成了，比过去串联审批节省40个工作日。”江苏长电科技公司对到滁州投资办理各种审批十分满意。

所谓“串联审批”就是一个一个部门审批盖章，“并联审批”就是涉及部门集中一起审批盖章。如今，像长电科技公司遇到的这种并联审批已在全省政务服务中心推广。但这一科学、高效的审批方式却历经重重阻力，来之不易。

以企业登记为例，由于涉及多个前置审批事项，若一家家部门跑，耗时过长不算，不同事项在不同部门互为前置条件而不能盖章，在谁先盖章的问题上就陷入“先有鸡还是先有蛋”的怪圈，导致串联审批在部门之间推诿扯皮踢皮球。

“两集中、两到位”改革的完成，为“一站式”办理提供了条件，“并联审批”由此创新推出。企业登记直接到政务服务中心工商窗口提出申请，所涉及的前置审批事项，由工商窗口协调各部门同时审批，办事时限大为压缩。

如今，在合肥、蚌埠、阜阳、马鞍山等许多市，并联审批机制迅速扩展到基本建设等领域。滁州更是构建出七类联合审批机制，实现规划联合审批、施工图联合审查、工程竣工联合验收、基建“一表制”联合收费、土地房产联合办证、企业“一表通”联合登记和证照联合年检。

“服务中心大幅提升办事效率，关键在于将各部门分散、封闭的审批权力运行方式，变为集中、公开、限时运行。 ”芜湖市政务服务中心主任叶政林说，“办理条件、程序、时限，收费依据、标准以及监督渠道，都在大厅公开，便于群众监督和管理层监管，既提高了效率，又遏制了‘吃拿卡要’。 ”

“保留的行政审批事项，一律进入政务服务中心办理，实行一门受理、集中分办、优化流程、限时办结、超时警告、统一送达、全程监督。 ”省政府进一步深化行政审批制度改革，完善以“大厅之外无审批”为目标的行政审批运行机制。目前，省级政府具有行政审批职能的部门及其项目，全部进驻省政务服务中心，原单位一律不再受理。

在去年把办理时限比法定时限平均压缩51.2%的基础上，省政务服务中心今年实现承诺时限再减少22%，审批环节精简34%，申报材料减少26%，即办率达92%，按时办结率达100%。

在宣城，更加方便快捷的审批改革步步推进。由于宣州区规模小，宣城将市区两级政务服务中心合并办公。 4月3日，宣城市阳明小区配套道路陈山路建设项目进入审批程序，市、区两级发改委办事窗口仅1天便办结审批手续，比法定时限缩短9天，服务对象非常满意。

在基层，审批运行机制的改革已经朝着配套服务方向迈进。马鞍山市和县推动与政务服务相关的医疗、保险等机构配套服务事项进驻中心，按企业登记、基本建设、土地房产、交通运政四大块面，打造标准化服务。 7月4日上午，乌江镇建设村村民郑仕龙到服务中心交通部门窗口办理车辆年审，年审前需缴纳的交强险在中心增设的保险窗口当即就能办理。

5月30日，我省办理了首个全程网上审批的企业电子营业执照。当天上午，淮南市政务服务中心工商窗口工作人员通过网上审批系统，为淮南市恒兴新型建材公司颁发了电子营业执照。“网上审批不用来回跑路送材料，真方便！ ”恒兴公司负责人高兴地说。

目前，淮南市审批事项全部实行网上流转、预审，大型户外广告设立等多个审批事项，实现完全无纸化网上审批。

“网上行政审批平台纳入全省统一的电子政务平台统筹规划，横向覆盖所有具有行政审批职权的部门，纵向覆盖省、市、县(市、区)三级。 ”省政务服务中心副主任李军说，我省将整合各级各地各部门现有网上办事资源，建设全省统一网上行政审批平台，今年底试运行，审批事项按先易后难原则逐步上线，最终实现能网上办理的事项全部网上办理。

自我清权

——用“法无授权”的减法换取“动态调整”的加法

“尽管省级行政职权经过多年清理已大幅减少，但还有不少行政权力不是由法律、法规规定，而是由规范性文件确定的，而且有的权力该下放还没下放。 ”省编办副主任郭本纯说。

数说

两年来，我省分两批清理规范省政府部门行政职权，取消行政职权1481项，依法确认45个部门行政职权共3814项。建立行政权力清单制度，将推进省级权力再精简三分之一。

“安徽行政审批改革和行政职权清理工作起步较早，成效较好。”今年3月，中央编办主任张纪南在安徽调研后，充分肯定我省行政体制改革的成果。

2012年至2013年间，我省分两批对省政府部门行政职权进行清理规范，取消行政职权1481项，依法确认省政府45个部门行政职权共3814项，并将确认后的行政职权目录及流程图，通过省政府网站等方式向社会公布。

“省级行政职权目录虽然不叫‘权力清单’，却是‘权力清单’的雏形。 ”省编办副主任、省行政权力事项清理规范工作领导小组办公室副主任郭本纯说，行政审批改革是行政体制改革的“先手棋”，建立权力清单是行政体制改革的“大文章”，安徽在持续下好“先手棋”的同时，要着力做好推行权力清单制度这篇“大文章”。

“清理规范行政权力的目标，就是要按照‘职权法定、简政放权、公开透明’要求，进一步厘清政府与市场、政府与社会以及政府层级、部门之间的关系，完善决策科学、执行坚决、流程优化、监督有力的行政权力运行机制，构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系，建立行政权力清单制度，实行‘行政权力进清单、清单之外无权力’。 ”郭本纯说。

4个审核组、1个综合组。 3个多月来，省行政权力事项清理规范工作领导小组办公室“5+2”“白+黑”，加班加点，高效运行——

绘出了路线图——依法确定10类权力、聚焦10项任务，4月至6月省直75个部门自查自清申报权力清单，7月至9月集中审核，10月正式公布。

确定了时间表——2014年推行省级行政权力清单制度，依法公开权力运行流程，选取有条件的市、县(市、区)同步开展试点；2015年在全省全面推行行政权力清单制度。

与过去多年行政权力清理不同的是，此次最大规模的清理，将实现行政权力全覆盖。清理范围上，不仅包括省政府组成部门、直属特设机构、直属机构、部门管理机构，还包括省政府直属事业单位、部门所属事业单位(参公事业单位)以及承担行政权力的省有关单位。行政权力类别界定上，在行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政强制、行政确认、行政裁决、其他权力等8类基础上增加到10类，即新增行政奖励、行政规划两类，突出省级政府部门履职重点。

“尽管省级行政职权经过多年清理已大幅减少，但还有不少行政权力不是由法律、法规规定，而是由规范性文件确定的，而且，有的权力该下放的没下放。”郭本纯说，以行政处罚权为例，上一轮清理确认的3814项省级行政职权中，行政处罚高达2586项。行政处罚不应是省级政府部门履职重点，直接处罚更多由基层政府部门承担，这次清理将把更多的行政处罚权力交由基层政府部门实施，推进属地就近加强监管。

清权审核的重点是减权。如何减？一个原则，“法无授权不可为”。根据这一准则，省清规办按照权力取消、下放、冻结、转移、整合5条途径，制定统一审核确认标准，“能减则减、能放则放，大幅度减少政府对微观事务的管理”——

法定依据不充分的行政权力事项、与国务院取消权力事项对应的省级权力事项以及非行政许可审批事项，要取消；虽有法定依据但明显不符合、不适应经济社会发展要求、长期不行使或责任不明的行政权力事项，要冻结；下级政府承担责任的行政权力事项，要下放；可通过购买服务等方式交给市场和社会力量承担的行政权力事项，要转移；多个部门交叉的权力，要整合。

推行行政权力清单制度的同时，省物价局、省编办、财政、监察等部门联合对涉企收费集中开展清理规范，建立省级涉企收费清单制度，实行“涉企收费进清单，清单以外无收费”。

“结合淮南实际，淮南建立权力清单的框架与具体思路有自己的特色。 ”淮南市法制办主任王琼介绍说：“因为市县区政府与省级政府的职能不一样。 ”

王琼认为，这次改革，淮南依法、全面、准确建立权力清单的创新之处至少有六个方面：一是分4个层次，即市级政府、市直部门、县区政府及部门和经济园区管委会；二是对照省政府确定的10类权力，淮南市增加到12类权力，依法增加行政监察、审计两类；三是权力清单顺序有所调整，把市县区更应该注重的行政规划放在前面；四是行政征收内涵比省级更丰富；五是行政确认；六是把行政审批分为2个子类，即行政许可、内部审批。如农用地转用、土地征收报批，过去作为行政许可不妥当，这是内部审批，不需要当事人申报，政府部门内部按程序审批即可。

在淮南市质量技术监督局行政权力清单初稿上，记者看到，无论是质监局自身还是所属计量测试检定所、质量技术监督情报研究所等事业单位，所具备的行政权力均按行政规划、行政审批、行政处罚、行政征收等类别依次罗列。目前，淮南市级62个部门自查自清的权力清单已陆续报送，经审核后可望尽快公布。

“一些资格资质类行政审批项目，在清理中依法转为行政确认，体现了政府履职由管理向服务的理念转变，未来资格资质准入还将依法逐步放宽。 ”淮南市质监局副局长韩真宝说。

“宣城市在编制政府及部门行政权力清单的同时，将探索推动市级主要领导干部权力清单建设，强化‘一把手’用权的规范。 ”宣城市编办主任邓茂林说，“通过行政权力清理，宣城市力争减少行政审批项目10%以上，减少市管经营性收费项目15%。 ”

在省级先行的同时，淮南、宣城、芜湖、池州、马鞍山、滁州、亳州等7个市行政权力清单试点建设均在紧锣密鼓地开展。

“权力清单不是一成不变的，适应法律法规的变化，适应经济社会发展和管理的需要，行政权力始终处于动态变化过程中。 ”郭本纯说，建立权力清单动态调整机制，才能对行政权力进行动态管理。此次清理规范省级行政权力事项，以2014年3月31日为截止日，4月1日以后设定的行政权力事项实施动态调整。行政权力法定依据发生变化时，职能部门应在法律、法规和规章公布之日起或机构职能调整确定后30日内，向省编办申报，省编办适时会同有关部门对申报权力事项进行审核办理。

自我问责

——用“权力清单”的减法换取“责任清单”的加法

“建立权力清单和责任清单，明晰了政府作为与不作为，限制了政府乱作为、慢作为，有利于积极问责、打击懒政、遏制腐败。”淮南市质监局副局长韩真宝深有体会地说。

数说

按照权力清单逐一制定责任清单，列出每一项权力的责任事项、廉政风险点，建设行政权力运行“一库四平台”。

“清权的本质就是依法让权力归位，归政府的权力政府保留，归市场的权力还给市场。 ”郭本纯说，清权是“做减法”，确责必须“做加法”——加大权力问责制度建设，把权力关进“笼子”里。

“权力清单”就是“责任清单”，有权必有责。

“这次清理规范行政权力，不仅是‘确权’，而且要‘确责’。 ”郭本纯说，确权后，必须按照权力清单逐一制定责任清单，根据不同类别行政权力职能定位和工作任务，落实责任主体，规范职责权限，建立责任体系。有序开展行政执法裁量权规范试点，进一步规范行政权力行使。

“‘打包’的要解开，‘雪藏’的要公开，真正做到‘谁用权、谁负责’。”翻开各部门权力清单初稿，记者看到，每一项权力不仅列出实施主体、承办机构、实施依据、实施对象、办理时限等事项，还明确列出责任事项、廉政风险点；每一个权力运行流程图不仅列出办理程序、期限，还列出监督投诉途径，对权力运行进行全程、实时监控，查找廉政风险点，开展廉政风险评估，实行风险等级管理。

在省国土资源厅行政权力责任清单审核稿上，记者看到每一项权力，从受理、审查、决定、送达，到事后监督等各个环节，分别列出具体责任事项和廉政风险点。

“有权力的地方就可能滋生腐败。权力清单列出责任事项和廉政风险点，就是要为权力建立一道防止腐败的‘防火墙’。 ”郭本纯说，多年来，一些单位审批项目直接到企业，村里几万元的小项目也想着要到省直机关。这次清权不仅把权力从省里下放到县里，还打破老规矩，省级政府部门管理的项目资金不再直接分配到具体企业，阻断滋生腐败的途径。

“简政放权，并不意味着放弃监管责任，相反放权后更多地实行‘宽进严管’，监管的任务更重了。”郭本纯说，清理权力事项的同时，政府必须创新监管方式，把该管的切实管好。探索建立市场和社会主体首负责任制度、惩罚性赔偿制度、产品(服务)质量保险制度、行业准入和生产经营标准管理制度，推动政府管理方式从注重事前管理向注重事中事后监管转变，监管方式从注重主体资格监管向注重产品(服务)质量和生产经营行为监管转变，惩处方式从以行政处罚为主向以赔付补偿为主转变。

权力清单是一份正面清单，明确政府可以做什么。相对于政府的“法无授权不可为”，对企业等市场主体而言，则是“法无禁止即可为”。在建设权力清单制度建设的同时，我省正探索建立“负面清单”制度，加快实行企业等投资主体的“非禁即入”。

“建立权力清单和责任清单，明晰了政府作为与不作为，限制了政府乱作为、慢作为，有利于积极问责、打击懒政、遏制腐败。”韩真宝深有体会地说，这将大大加快服务政府、廉洁政府的建设步伐。

违规行使或不当行使权力的，将依法依规追究相关责任。按照权责一致要求，健全违法行政责任追究制度，严格责任追究。建立行政权力行使绩效评估制度，对权力行使中越位、缺位、错位行为，按规定分别作出责令书面检查、通报批评、行政效能告诫及问责处理，进一步提升政府治理绩效。

权力是动态的，责任是永恒的，监督也是永恒的。

监督问责不仅需要制度设计，还需要技术保障。此次清理规范权力运行，我省将整合现有电子政务网络资源，建设行政权力运行“一库四平台”，即行政权力项目库和行政权力网上运行平台、政务公开服务平台、法制监督平台、电子监察平台。各权力部门与平台建立接口，依托平台固化行政权力行使程序，并按照廉政风险防控的需要，优化内部流程，打造集权力运行、民意征集、效能监察为一体的行政权力信息平台，提高行政权力运行和监督的科学化、信息化管理水平。

“强化权力制约监督，还要建立行业监管、属地监管、综合监管相协调的监管机制。”郭本纯说，“省委、省政府将把权力清单制度建设工作纳入省直机关效能考核，落实行政问责制度，使其成为一种硬标准、硬约束，真正把权力关进制度的笼子里。 ”

“行政权力进清单、清单之外无权力。 ”建立行政权力清单制度，将有力推动行政权力法制化、规范化、阳光化，构建权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职能体系，为打造“三个强省”、建设美好安徽、全面建成小康社会提供体制机制保障。