编者按：“郭美美事件”带给中国红十字会的公信力损伤两年后仍未消退，成立仅半年的中国红十字会社会监督委员会，又不断被扯入被质疑风波。对外姿态和内部管理已发生不少变化的中国红会，为何仍然无法恢复公信力？在《国务院关于促进红十字事业发展的意见》发布一周年之即，人民网推出“走近中国红十字”系列报道，通过采访中国红十字会相关领导、工作人员、志愿者，以及国际红十字会、其他公益组织、专家学者等，希望能够帮助读者多角度地了解中国红十字会，并对其未来发展提供思考，以期重塑社会对中国公益界的信任。

中国社科院研究生院MPA教育中心执行副主任蔡礼强

2012年7月10日，《国务院关于促进红十字事业发展的意见》（即25号文件）颁布。《意见》中就推进红十字事业改革创新提出三点建议：推进红十字会机制体制创新，打造公开透明的红十字会，建立综合监督体系。至今，该意见出台将满一年，红会改革进展如何？有哪些成就与不足？人民网记者采访了中国社科院研究生院MPA教育中心执行副主任蔡礼强、国家行政学院社会文化教研部副教授胡颖廉、南都公益基金会理事长徐永光三位专家进行解读。

简单的“去行政化”改革思路行不通 需顶层设计

中国社科院研究生院MPA教育中心执行副主任蔡礼强表示，《意见》出台近一年，从治理结构的改革、公信力的提升方面来看，效果并不好。芦山地震期间，公众对红十字会产生了很多质疑，而且红会的公益慈善捐赠的数额，第一次被民间慈善组织壹基金超越。这是一个非常鲜明的信号，说明红会改革成效还不能令人满意。

蔡礼强认为,红十字会的改革应该把握好一个核心的问题：去行政化。关于红会去行政化改革，之前有很多讨论，有些人认为去行政化就是把行政化人员的工资、编制、待遇完全取消，这种简单的去行政化的方式非常不可取，也不可行。去行政化的核心不在于切断与政府的联系，取消政府对它的支持,应该是改变行政化的组织结构和行政化的运行模式。

红十字会履行的职责和承担的核心业务，是《中华人民共和国红十字会法》明确授予的，法律授予它承担应急救援、应急救护、人道救助，献血、造血干细胞的捐献、遗体和人体器官的捐献等工作。为了保障红十字会依法履行职责，法律同时明确规定政府对红十字会给予支持和资助，其经费主要来源之一是政府的财政拨款和国家提供的必要扶持。与此同时，红十字会协助政府开展与其职责有关的活动也是其法定的义务。蔡礼强表示,这些充分说明红十字会承担着一定程度的行政职能，简单粗浅的“去行政化”改革思路根本行不通。政府不可能、也不应该切断与红十字会之间的行政指导、支持和监督关系，政府今后对红十字会的资助和扶持力度，不仅不应该减少，还可以根据其履行职责情况和效果进一步加大。

2012年，国务院出台了促进红十字事业发展的25号文件，提出要推进体制机制创新，要加强红十字会的组织建设，完善法人治理结构。这个文件没有提出改变红十字会行政化的组织结构和行政化的运行模式，只是说要理顺政府与红十字会的关系，改革完善红十字会的内部结构、创新管理模式。但是，如果改革目标是建立一个高效、透明、规范、为大家广泛认可和接受、有很高公信力的红会，回避行政化组织结构和运行模式这个核心问题，改革目标很难顺利实现。“只有改变红会行政等级化的组织结构和行政命令式的运行模式，才真正做到体制机制的创新。”

《中华人民共和国红十字会法》明确规定红十字会属于社会团体法人资格，社会组织属性是其核心与本质属性。而红十字会现行的组织结构是行政等级化的官僚式结构，采用自上而下的行政命令化的运行方式。蔡礼强认为,这种组织结构与运行方式首先考虑对上负责，往往忽视忽略社会的诉求和呼声，履行职责过程中与社会组织的本质属性定位出现很大的偏差，这也是很多捐款人和社会舆论不满的原因所在。红十字会的组织结构与运行模式应该按照社会组织的通行惯例，建立一个扁平化的组织架构，采用平等协商型的运行方式。只有改变行政化的组织结构和运行模式，才能够更高效地回应社会诉求和社会呼声，建立真正的法人治理结构，回归社会组织本质属性。

红十字会改革的目的是进一步提升其履行法定职责的能力和更有效地回应社会需求。要实现这样的目标，就需要通过改变其行政化的组织和运行方式，回归并强化社会组织功能属性。改革过程中，不应该牺牲损害红十字会现有人员的利益，而应该在现有工资、社保等基础上，改变财政资助方式，以期更好地调动工作人员的积极性。

“红十会改革是一个艰难而又复杂的过程，既要丢掉简单去行政化的改革思维，也不要抱有可以一蹴而就的幻想。改革前要集中智慧搞好顶层设计，明确改革方向，改革实施中要重视具体操作，选好改革路径。” 蔡礼强最后强调。

国家行政学院社会文化教研部副教授胡颖廉

公众质疑的根源是决策和执行过程缺乏透明 应严格信息公开

国家行政学院社会文化教研部副教授胡颖廉指出，根据现代组织理论，组织绩效的影响因素包括三方面，分别是决策、执行和监督。国务院关于红会事业改革创新的意见，也正是从这三个方面来阐述的：

首先是体制机制创新。根本上是实现政社分开，通过内部治理结构改革提升红会的决策自主性，摆脱对各级政府的依赖，集中精力做好人道救助。否则，红会很可能成为承接行政机关事务性工作的“二政府”。

其次是透明的决策和执行机制。法哲学的基本观点是，“程序乃实体之母”。与政府不同，社会组织的权威不是建立在强制力之上的，要获得公信力，就必须依靠透明、公正和科学的决策程序，并且吸纳公众参与。程序适当，即使决策和执行偶有失误，人们也会接受。程序不适当，就算政策正确，也是不可持续的。经验表明，公众之所以对红会产生种种质疑，根本上是其决策和执行过程缺乏透明度，因此严格执行信息公开制度，及时、全面、真实、准确地向社会发布所有捐款及使用信息，显得尤为紧迫而必要。

最后是全面且综合的监督体系。一个有活力的组织必须具有内外约束机制，包括法律监督、政府监督、社会监督、自我监督，其本质是自我纠错。“人们对红会有质疑的声音并不可怕，可怕的是不知如何改进。国务院对红会的意见都很到位，关键要看政策的落地，这就要靠红会自身的努力，以及全社会的信任和支持。”

南都公益基金会理事长徐永光

社会不清楚红会改革到底做了什么，应强化“民性”接地气

南都公益基金会理事长徐永光接受人民网记者采访时表示，首先应该肯定的是，红会是第一家非常明确喊出改革口号的社会机构，还是很受鼓舞的。但是，以下一些问题红会还需要注意和完善：

红会改革是一个非常复杂的题目，到现在为止，红会改革到底做了什么，有什么想法，社会不知道，公益行业也不了解，有点过于封闭了。红会改革是社会性机构的改革，应该更加开放，更需要社会参与。放开，让大家更多了解，还可以避免很多猜测，或者一些判断上的偏差，这方面红会需要改变。

红会改革需要有较大的突破和新思维，但目前还看不到。目前看更多改的是头痛医头，脚痛医脚，甚至于有时候还是头痛医脚。“中国红十字会常务副会长赵白鸽是有改革想法的，思想也比较开放的，但策略上还需要改进。这么大的一项改革，应该组织一些专门的班子拿出一个方案。一方面向中央请示，另一方面也可以让社会公众来参与讨论。时间周期长一点都是正常的。”

决定红会未来发展社会地位的一个最要害问题是加强红会的民间性。所谓民间性即与其他的慈善机构那样完全回归民间。红会有三大赋权，政府赋权、社会赋权、还有国际红十字赋权，体制是独特的。红会有双重性，一个是官性，一个是民性，在很多国家红会也和政府保持了比较密切的关系。目前中国红会的官性很重、很足，民性很弱。从红会改革来讲，一定要弱化官性、强化民性。红会的出路就在于把自己的根扎到民间、扎到社会，一定要“接地气”。

红会增强民性、接地气，可以走一条与民间合作的道路。民间自发出现、与红会宗旨相同的民间草根组织数量很大，而且不乏优秀的组织。红会可以通过选择、评估，与这些机构建立平等的合作关系。这种合作，不是临时凑合的合作，也不是吃掉谁的合作，是一种战略性的合作伙伴关系。按照这个战略要有一套制度的规范、规章、培训等。

最后，徐永光指出，与民间组织成功合作的案例是有的，比如在汶川地震中，红会支持红基会在14亿捐款中拿出了2000万，建立了一个中国社会组织灾难应对开放平台，面向民间草根组织公开招标，支持了一批优秀项目。实现了红会出钱，民间草根组织出力的互惠局面。在评估总结时，红基会负责人说，这2000万项目的社会影响超过了14亿。这是对红会正面的、美誉度的影响。这是红会改革的重要举措，已经得到业内的好评，坚持按这个方向走下去，把局部合作扩张到全红会行业与民间组织的合作，相信会给红会未来发展的带来巨大的好处。