流域生态补偿是指流域受益主体对生态保护主体进行补偿，是一种对流域生态环境进行保护和建设的经济手段。它可以调节流域生态保护贡献者与受益者之间经济利益关系，由受益者对保护贡献者进行补偿，从而实现流域生态环境保护成本与生态效益之间的合理分配。随着我国生态文明建设不断深入，完善流域生态保护和环境治理政策体系，已成为全国流域综合治理的现实需求。作为恢复和保护流域生态环境的重要制度安排，流域生态补偿使受益者承担生态保护成本，有效地协调流域内不同地区相关主体的利益关系，进而推进流域可持续发展。

流域生态补偿面临的主要问题

目前，我国许多流域上下游之间生态服务供需矛盾突出，流域资源紧缺形势依然严峻。流域生态补偿在实践中仍存在一些亟待解决的问题。

流域生态补偿缺乏协调统一的管理体制。流域生态保护与环境治理中涉及的水利、生态环境、林业草原、农业农村、自然资源等各行政管理部门之间配合程度不高，不同部门职能存在交叉，使得流域生态补偿存在多头管理的局面。这既影响流域生态补偿实施过程中各环节统筹推进，又不利于提高资金使用效率。

流域生态补偿市场化不足。目前，我国流域生态补偿仍主要依靠纵向财政补偿、横向政府协商补偿，市场化流域生态补偿模式仍处于探索阶段。政府补偿模式存在补偿主体较为单一、责权边界不够明晰、流域生态保护成本和生态效益分配不均衡等问题，一定程度影响流域生态补偿长效稳定实施。如果采取简单“一刀切”的流域生态补偿模式，容易产生补偿额度不足与补偿标准偏高并存的现象。

流域生态补偿的标准及核算方法尚未规范统一。由于制定流域生态补偿标准缺乏明确的关键指标和普适性的核算方法，流域生态系统服务价值的核算结果，常常与区域的经济承付能力之间存在较大差距。部分流域生态补偿标准核算偏重于点源污染防治相关补偿，对面源污染防治的考量不足，同时，面源污染防治多以粗放简化的方法进行效益测算，依托水量、水质联合调控开展流域生态补偿标准核算的实践相对有限。

流域生态补偿资金来源较为单一。当前流域生态补偿仍以政府财政转移支付作为主要资金投入方式，市场化融资渠道尚不畅通，补偿手段相对有限，补偿覆盖范围仍有拓展空间。多数地区生态补偿投入不足，仅有少数地区探索依托多元资金渠道开展生态保护相关工作。

流域生态补偿制度落地执行和监管仍存在短板。部分流域上游生态保护投入成本较高，补偿收益难以充分覆盖保护成本，生态补偿应有的激励作用未能充分发挥，难以引导流域上游地区持续加大生态环境建设投入。流域生态补偿实施的配套制度设计与补偿标准制定衔接不够紧密，一些地区在流域生态补偿实施中缺少全程监管和成效评价机制，实践的可操作性有待提升。

推进流域生态补偿的基本要求

明确流域生态补偿主体与受偿客体。流域生态补偿主体指流域生态环境保护的受益者，包括受益地区政府、企业、社会组织和个人。政府承担流域生态补偿制度制定和实施保障的重要责任，流域内受益企业，可因享用流域生态产品与生态服务承担相应付费责任，社会组织和个人作为生态服务受益最广泛的主体，可作为市场化生态补偿的参与主体。流域生态受偿客体主要是生态保护的贡献者。在流域生态保护和环境治理中，受偿客体包括流域上游地区提供生态服务的地方政府、社区、居民及相关主体，他们承担生态保护投入成本和机会成本损失，需要对其生态保护贡献进行补偿。

持续细化流域生态补偿标准。对相关主体的损益进行核算，既要考量受偿客体的生态保护贡献，也要兼顾补偿主体的实际支付能力;既要依据河流断面水量、水质考核结果，也要参考流域生态保护修复投入和生态系统服务价值，并兼顾受偿客体诉求与补偿主体支付意愿。流域生态补偿标准不一定采用固定单一数值，但应明确补偿标准核算方法，合理设定补偿额度区间。具体而言，可通过评价流域生态系统服务的直接和间接服务价值，作为流域生态补偿标准上限的参考，可结合补偿主体支付意愿、受偿客体诉求调查，以及流域生态环境保护前后保护主体收益变化、生态保护者承担的发展机会成本等因素，研究确定流域补偿标准下限参考值。

积极探索适宜的流域生态补偿方式。坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合。持续加大流域生态补偿的财政转移支付力度，积极培育市场化流域生态补偿机制，推动落实流域下游受益地区对上游保护地区的补偿。当流域生态补偿范围较小，流域受益群体清晰明确，生态服务供给主体有限时，可探索供需主体直接对接的市场化交易方式，并可配套采用“以奖代补”等激励手段。对于跨多省(区、市)、生态补偿范围较大的流域，可采取政府统筹的公共支付补偿方式，通过财政预算合理安排补偿资金，发挥中央和地方财政的引导支撑作用。

不断做好流域生态补偿绩效评价。地方业务主管部门会同财政等部门，可引入第三方评估，对流域生态补偿资金的使用情况、补偿资金支持项目实施情况以及流域生态环境治理成效开展评价。流域生态补偿绩效应与流域水质改善、水量保障、水生态保护成效等进行挂钩，按照流域生态保护与环境治理相关标准进行考核，分析流域上下游地区生态补偿政策实施前后的损益变化，评估流域生态补偿政策实施成效，检验流域生态补偿政策是否合理高效。

优化流域生态补偿机制的路径

进一步明确流域生态补偿双方的权利和义务。根据流域不同河段水质和水量管控目标，厘清流域上游和下游地区在生态补偿中的权利和义务。若上游地区落实水资源保护和水环境治理任务，持续为下游地区提供符合协议标准的水质和水量，下游受益地区应当按照协议约定对上游地区支付补偿资金。若上游未能达到协议约定的水质和水量管控目标，上游地区应承担相应保护责任，并按照补偿协议约定向下游拨付补偿资金。

构建流域生态补偿服务平台。依托水资源税制度与水价形成机制，合理体现水源地生态保护成本，多渠道筹措资金用于对流域上游水源地的生态补偿。深入推进流域水价综合改革，培育流域生态补偿市场。在流域上下游政府财政转移支付与专项资金补助的基础上，搭建流域生态补偿服务平台，完善区域协商制度，推动各相关者签订协议，明确各方在流域生态保护和环境治理中的具体任务。

科学确定生态补偿范围。合理择定流域生态补偿地区范围，提高生态补偿资金使用效率。流域上游政府应按照生态保护贡献份额、保护投入及机会成本情况，将获得的补偿资金分配给生态保护贡献主体。同时，也可以通过政策优惠、税收减免、项目支持等方式，对流域上游地区实施间接补偿。

拓宽流域生态补偿融资渠道。探索多元化的流域生态补偿融资方式，鼓励社会资本参与流域生态保护，进入流域生态补偿市场。对范围较大的流域，可探索依法设立生态补偿融资担保基金，发展环保设备融资租赁业务。推行流域生态环境绩效合同服务，引导社会资本加大流域水资源保护和水环境治理投入。

加强流域生态补偿监督。在流域生态补偿政策制定和实施过程中，应注重专家论证、公众参与和政府决策相结合。地方主管部门应协同推进流域生态补偿规划组织实施，定期开展落实情况监督检查。建立流域生态环境违法行为有奖举报制度，畅通公众监督渠道，完善公众参与流域生态补偿监督的激励机制，推动实现流域生态共建共享。

作者：包晓斌(中国社会科学院农村发展研究所研究员)